Советские республики накануне объединения. К началу 20-х годов на
территории бывшей Российской империи существовало несколько независимых
государственных образований. Это созданные на основе
национально-территориального признака РСФСР, Украинская, Белорусская,
Азербайджанская, Армянская и Грузинская советские социалистические
республики, а также Бухарская и Хорезмская народные советские республики,
Дальневосточная республика. В годы гражданской войны для более эффективного
отпора антисоветским силам между РСФСР, Украиной и Белоруссией был заключен
военно-политический союз (июнь 1919 г.). Объединялись вооруженные силы и
вводилось единое военное командование (Революционный военный Совет РСФСР и
Главком Красной Армии). Представители республик были включены в состав
высших органов государственной власти и управления. Хозяйственный союз
выражался в подчинении органов управления некоторыми отраслями
промышленности, финансами и транспортом соответствующим наркоматам РСФСР.
Однако отсутствие правовых норм, регулирующих отношения центральных и
местных (республиканских) органов власти, вызывало между ними конфликты.
Сложившаяся между советскими республиками форма объединения получила
название договорной федерации. Ее своеобразие заключалось в том, что
российские управленческие структуры играли и роль общегосударственных
органов власти. Республиканские компартии были включены в состав РКП(б) на
правах областных парторганизаций. Благодаря этому достигалось единство
действий республик в решении военных и хозяйственных вопросов. Но это же
одновременно несколько ограничивало суверенитет независимых государственных
образований.
С окончанием гражданской войны во взаимоотношениях республик сохранилось
политическое и углубилось экономическое сотрудничество. В 1920—1922 гг. все
советские республики заключили с РСФСР и между собой двусторонние соглашения
о хозяйственном и дипломатическом союзе. Увеличивалось число общесоюзных
хозяйственных наркоматов. Возросла роль ВЦИК как общефедеративного органа
власти. Республики передавали правительству РСФСР право представлять и
защищать их интересы на международной арене. Азербайджан, Армения и Грузия в
1922 г. образовали Закавказскую советскую социалистическую федерацию (ЗСФСР),
Конституция которой была построена на тех же принципах, что и Конституция
РСФСР.
Задачи восстановления и развития хозяйства республик, укрепления советского
политического строя и их обороноспособности потребовали совершенствования
существующих договорно-федеративных связей. Сложившаяся договорная система
тормозила решение многих вопросов экономического и политического
сотрудничества. Нуждались в более четком определении права и обязанности
Совета Труда и Обороны РСФСР и Наркомфина РСФСР, выполнявших общефедеральные
функции. Приоритетное положение РСФСР в договорной федерации вызывало
недовольство на местах, а в ряде случаев порождало антирусские настроения. С
другой стороны, участились требования работников некоторых органов власти
расширить число общефедеральных наркоматов. Предлагалось, в частности,— в
связи с начавшимися в республиках аграрными реформами и отсутствием общего
законодательства — объединить наркоматы юстиции и земледелия под эгидой
Наркомюста РСФСР и Наркомзема РСФСР. Весной 1922 г. высшие партийные органы
Украины, Белоруссии и Закавказской Федерации заявили о необходимости
«уточнения» взаимоотношений между республиками, конкретизации их прав и
обязанностей.
В августе 1922 г. Политбюро ЦК РКП(б) образовало комиссию для подготовки
законопроекта о новой форме государственного объединения. И. В. Сталин,
возглавлявший народный комиссариат по делам национальностей РСФСР,
разработал план «автономизации». В соответствии с ним предусматривалось
включение в состав РСФСР Украинской, Белорусской и Закавказских республик на
правах автономии. С Бухарской и Хорезмской народными республиками и с ДВР
предлагалось сохранить прежние, договорные отношения. Этот план ущемлял
суверенные права народов, и потому большинство партийно-государственных
руководителей республик высказались против него. В октябре — ноябре 1922 г.
после обсуждения вопроса о форме государственного объединения была принята
идея В. И. Ленина об образовании союзного государства как федерации
равноправных республик.
Образование СССР. В декабре 1922 г. во всех республиках состоялись съезды
Советов, участники которых одобрили предложение В. И. Ленина. Были избраны
делегации для подготовки документов о создании Союза Советских
Социалистических Республик. Первый Всесоюзный съезд Советов 30 декабря 1922
г. утвердил Декларацию и Договор об образовании СССР. Субъектами Союза ССР
стали РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР и ЗСФСР. Декларация
провозглашала принципы добровольности объединения, равноправия республик и
их право свободного выхода из союза. Договор определял систему союзных
органов власти, их компетенцию и взаимоотношения с республиканскими
управленческими структурами. На съезде был избран ЦИК СССР, в состав
которого вошли председатели ЦИК союзных республик М. И. Калинин, Г. И.
Петровский, А. Г. Червяков и Н. Н. Нариманов. Исполнительную власть вплоть
до принятия Конституции нового государства должен был осуществлять Совнарком
РСФСР.
В июле 1923 г. II сессия ЦИК приняла Конституцию, которая была утверждена в
январе 1924 г. II съездом Советов СССР. Конституция законодательно закрепила
образование Союза ССР Формой государственного устройства наций
провозглашалась федерация республик с правом свободного выхода из союза и
самостоятельного решения вопросов внутренней политики, юстиции, образования,
здравоохранения и социального обеспечения. Сношения с иностранными
государствами, осуществление внешней торговли, руководство транспортом и
почтово-телеграфной связью входили в функции союзных ведомств.
Устанавливались структура и объем полномочий высших органов власти и
управления. Верховным законодательным органом становился Всесоюзный съезд
Советов, а в перерывах между съездами — двухпалатный ЦИК: Совет Союза и
Совет Национальностей. Исполнительная власть принадлежала Совету Народных
Комиссаров СССР. При СНК были сформированы общесоюзные наркоматы, Госбанк,
Госплан.
Общесоюзному ЦИК предоставлялось право издания декретов и постановлений,
обязательных для исполнения во всех республиках. Между сессиями ЦИК вся
полнота законодательной, исполнительной и распорядительной власти
передавалась его президиуму. На верховные общесоюзные органы возлагалось
определение основ народнохозяйственных планов, утверждение государственного
бюджета, установление единой денежной системы. Их ведению подлежали
разработка гражданского, уголовного и трудового законодательства,
установление общих принципов развития в области просвещения и
здравоохранения. Президиум ЦИК имел право решать возникающие между союзными
республиками спорные вопросы. Он мог отменять постановления республиканских
властей в случае их несоответствия Конституции СССР. При Совнаркоме
учреждалось Объединенное государственное политическое управление (ОГПУ) для
борьбы с контрреволюцией, шпионажем и терроризмом. Конституция устанавливала
единое союзное гражданство для граждан всех республик. Столицей СССР
объявлялась Москва. В области избирательного права неизменными остались
принципы Конституции РСФСР 1918 г., отдававшие преимущество рабочему классу
по сравнению с крестьянством. Сохранялась многоступенчатость выборов и
открытая система голосования при избрании депутатов в Советы. По-прежнему
были лишены избирательных прав эксплуататорские элементы и служители
религиозных культов.
На основе Конституции СССР 1924 г, были внесены изменения в Конституции
союзных республик.
Национально-государственное строительство. После принятия Конституции СССР
главным направлением в области национальной политики была провозглашена
ликвидация исторически сложившегося неравенства народов, прежде всего в
хозяйственной, социальной и культурной сферах. В республиканский аппарат
управления вовлекались национальные кадры. Но широкие полномочия общесоюзных
управленческих структур усиливали процесс бюрократической централизации в
стране.
В 1924—1925 гг. было проведено национально-государственное размежевание в
Средней Азии. На территории Туркестанской АССР, Бухарской и Хорезмской
народных республик образовались Узбекская ССР и Туркменская ССР. В 1929 г. в
союзную республику была преобразована Таджикская АССР. Все вновь
образованные республики вошли в состав СССР.
Шел интенсивный процесс создания автономных республик и областей в
Закавказье (Дагестанская АССР, Горская АССР) и в Сибири (Якутская АССР,
Бурят-Монгольская АССР). Проводилась работа по уточнению границ союзных
республик в Закавказье, Средней Азии и др. Так, Белорусской ССР передавалось
несколько районов Витебской, Гомельской и Смоленской губерний РСФСР,
заселенных преимущественно белорусами. По уровню экономического развития эти
районы значительно превосходили соседние территории. В результате
присоединения новых земель площадь Белорусской ССР и численность ее
населения увеличились более чем в 2 раза. В процессе преобразования
Таджикской автономии к ней отошел Ходжентский округ Узбекской ССР, население
которого состояло в основном из таджиков. Не всегда достаточно продуманное
национально-государственное размежевание, проведенное в 20-х годах, породило
очаги будущих межнациональных конфликтов.
В 20-е годы изменилось территориально-административное деление страны:
губернии, уезды, волости были преобразованы в области, районы, сельсоветы.
Создавались национальные области, округа и районы.
Вплоть до середины 30-х годов — времени принятия второй Конституции СССР —
все процессы национально-государственного строительства велись в
соответствии с Основным Законом СССР 1924 г.